老旧小区改造这事，还真是挺急的！

这两天，尽管晴热依旧，不少家住浙江宁波市北仑区北电小区的居民心情却格外舒爽：“19处违建正在被拆除，小区环境变得更好了！”

北电小区建成已有20多年，街老、院老、房老、设施老、生活环境差等问题在这里一度特别突出。2019年，北电小区被列入所在新碶街道老小区改造项目，路面、雨污水管道、综合通讯管道等基础设施均获更新改造，小区生活环境逐渐变得舒适、便捷。

距其30余公里的郎官社区，苗圃路100弄47号的居民们近几天也迎来了心心念念的电梯正式交付使用。郎官社区党委书记阮维芳说，这是区域内的首例加装电梯，对于整个区域老旧小区加装电梯工作具有借鉴意义。目前苗圃路38弄5号也就加装电梯事宜持续努力中。

时至今日，老旧小区不再是脏乱差、停车难、灰头土脸、死气沉沉的代名词，在近年来老旧小区改造的大潮中，它们中的一部分已经旧貌换新颜，另一部分则等待着旧貌换新颜。

9月7日，国家发改委、住建部两部门印发了《关于加强城镇老旧小区改造配套设施建设的通知》（下称《通知》），明确提出进一步摸排城镇老旧小区改造配套设施短板和安全隐患。对于2000年底前建成的需改造城镇老旧小区存在的配套设施短板，组织相关专业经营单位，联合排查燃气、电力、排水、供热等配套基础设施以及公共空间等可能存在的安全隐患；重点针对养老、托育、停车、便民、充电桩等设施，摸排民生设施缺口情况。而据住建部副部长黄艳透露，“十四五”期间，我国将对2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区基本完成改造。

加装电梯？改造管线？还是来个系统工程吧。

老旧小区是一个动态概念，随着经济、社会发展以及建设标准的提高，不断有建设时间靠前的小区成为老旧小区。

现阶段，根据《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》，老旧小区认定标准为城市、县城（城关镇）建成于2000年以前、公共设施落后、影响居民基本生活、居民改造意愿强烈的住宅小区。北京市《老旧小区综合整治工作方案（2018-2020年）》将其进一步细化为“1990年以前建成、尚未完成抗震节能改造的小区，1990年以后建成、住宅楼房性能或节能效果未达到民用建筑节能标准50%的小区，以及经鉴定部分住宅楼房已成为危房且没有责任单位承担改造工作的小区”。

在有规划、大规模的全国老旧小区改造之前，最先脱颖而出的需求是加装电梯。

伴随着老龄化程度加深，早年未安装电梯的楼房逐渐成为楼里老人的出行之痛。2015年北京市两会上，市人大代表建议，在基础设施较差的老旧小区里，养老配置要有所体现，尤其是一些低层的老旧小区没有电梯，应加装电梯和为老人特制的扶手。但当时全国范围内，老楼加装电梯都属于个案，整体呈现“需求多、实现少”的境地。

早在2015年，中国经济导报社就开始关注“老楼加装电梯”，发现“需求多、实现少”的矛盾日益突出。

管线老化，则是老旧小区的另一个痛点。2015年提出改造老旧小区电梯建议的北京朝阳代表团代表刘峰，2016年继续关注老旧小区问题，并且从“外部”关心到了“内部”。刘峰说：“北京的老旧小区，包括公房、企事业单位的楼房等，都面临管线老化问题。”他建议将管线改造纳入北京市老旧小区改造工程中同步进行。

积少成多，聚沙成塔。渐渐地，单兵突进的某几类需求汇成了老旧小区改造的整体诉求。

2018年，政府工作报告首次提到老旧小区改造：有序推进“城中村”、老旧小区改造，完善配套设施，鼓励有条件的加装电梯。至此，老旧小区改造从分散、零碎的需求，成为了国家推动的系统工程。

如今，老旧小区改造已经成为每年政府工作的一项重点，在政策、资金、体制机制等方面均有支持、保障。

政策支持

从2018年开始，老旧小区改造每年写入政府工作报告，此外，国家发改委、住建部、财政部等部门均有相关政策支持。

资金支持

2019年印发的《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》在提及专项资金支持范围时，在公租房保障和城市棚户区改造之后，明确纳入老旧小区改造，即主要用于小区水电路气等配套基础设施和公共服务基础设施改造，小区内房屋公共区域修缮、建筑节能改造，支持有条件的加装电梯支出。数据显示，2019年、2020年中央财政分别安排300亿元、303亿元，支持地方用于老旧小区改造。

体制机制支持

在推动老旧小区改造的实践中，各地建立健全了政府统筹、条块协作、各部门齐抓共管的专门工作机制，明确各有关部门、单位和街道（镇）、社区职责分工，制定工作规则、责任清单和议事规程，形成工作合力，共同破解难题，统筹推进城镇老旧小区改造工作。同时，各地因地制宜，在资金筹集、项目管理、社区治理方面各显神通，逐渐形成了一批管用的经验。

老旧小区改造改什么？

这些是重点

截至目前，在各部门、各地的共同努力下，全国老旧小区改造取得了积极成效。

数量上，8月31日国新办新闻发布会上，黄艳提供了一组最新数据：2019-2020年，全国累计新开工改造城镇老旧小区5.9万个，惠及1088万户居民。2021年《政府工作报告》提出，计划新开工改造的老旧小区5.3万个，涉及居民900多万户，截至7月底，已开工建设4.22万个小区，涉及764万户，占整个年度目标的78.2%。

质量上，黄艳说：“从实际效果看，实施城镇老旧小区改造，完善了水电路气信等配套基础设施，因地制宜增加了养老、托育、便利店等公共服务设施，消除了大量的安全隐患，改善了老旧小区居民的居住条件和生活环境。”

其实，在“老旧小区改造改什么”这个话题上，2019年政府工作报告就已有所界定。报告指出，我国城镇老旧小区量大面广，要大力进行改造提升，更新水电路气等配套设施，支持加装电梯，健全便民市场、便利店、步行街、停车场、无障碍通道等生活服务设施。

最新印发的《通知》也明确，编制老旧小区改造方案时，把存在安全隐患的燃气、电力、排水、供热等设施，养老、托育、停车、便民、充电桩等民生设施，作为重点内容优先改造。

因此，各地老旧小区改造基本上是按照这一逻辑进行：排在第一位的往往是水电路气网等基础类改造，其次是电梯、停车场、文化健身设施等完善类改造，再然后则是养老、托育、便利店等提升类改造。

2018年，江苏徐州市社情民意调查中心在当地三个主城区开展了全市老旧小区综合整治居民满意度调查，结果显示81.4%的居民对综合整治总体工作表示“满意”或“比较满意”。

今年，国家统计局西安调查队也对西安老旧小区改造情况及群众满意度进行了调研，调查显示：已改造小区中，93.6%的受访者对改造后小区的整体环境表示满意；62.2%的受访者认为“解决了小区硬件设施的基本问题”，30%的受访者认为“基本上所有问题都得以有效解决”。

尽管如此，也存在一些“老大难”领域。根据清华同衡规划设计研究曹宇钧的研究，以北京石景山某社区为例，目前来看，政府重点补贴的改造项目基本能契合居民需求，但停车场及充电桩、加装电梯、养老托育等居民迫切需求，理想与现实仍有差距。

问题来了，老旧小区改造的难点有哪些？有对策吗？

改造后的老旧小区有何变化？来看一些直观的对比图。

可以看到，变化基本集中在楼面、道路、走廊、管线等，这些变化肉眼即见，协调实施起来难度也相对不大，因此是最容易见成效的地方。相比之下，另一些需求就不是那么容易实现了。

比如老楼加装电梯这类“非帕累托改进”式需求，加装电梯对于一栋楼里的住户来说并非“你好我好大家好”，而是“高层需要，低层嫌吵”，再加上一部电梯价格不菲，后续还有维护费用，因此资金很可能需要众人分摊，众口难调的矛盾更加突出。

又比如养老、托育这类“久久为功”式需求，建筑硬件只是基础，后续要真正运转起来，营业执照、各类许可是第一关，运维资金、日常管理均是学问。

总之，老旧小区改造的第一步——多方利益协调往往面临较大的困难。各户居民改造意愿不同、经济收入水平不同、对投入资金的预期额度不同，都造成了协商的困难。在进行老旧小区的停车场改造、上下水管道改造时，常会遇到有车无车之争、排水需求不同之争，甚至与极少数住户发生的上述争议导致了小区长期无法进行改造。

除了需求方面，在执行实施上，老旧小区改造也面临着一些普遍的挑战。

钱从哪儿来？

投资、建设、管理、运营……老旧小区改造到今天，基本上都已经成为综合整治，每个环节上都需要资金支持，仅靠某一方资金难以为继。因此，各地都在创新多渠道筹资模式：政府渠道通过一般公共预算、政府型资金、政府债券等方式；市场渠道包括专业经营单位出资、依靠PPP模式引入社会资本、公司融资等；居民渠道则可以使用住宅专项维修资金、居民住房公积金等，总之众人拾柴火焰高，来源渠道尽可能广，激励机制尽可能多。

海南省建筑设计院宿舍小区有三栋住宅楼建设于1990年前后， 随着老旧小区改造工作的展开，政府补贴该小区270万元，小区业主自费筹集62万元，作为该小区的原产权单位，海南省设计研究院有限公司也投入了300余万元支持小区进行全方位改造。

据介绍，该小区筹集的资金大部分用于电线整理、给水管改造、水电抄表到户等基础类改造。经过一年多的施工，基础类改造工作已基本完成。下一步计划用余下的少部分资金进行小区其他完善和提升类改造内容。

“我们的改造工作由单位牵头，每户业主只需要出5000元，改造前结合业主们的集中诉求进行意见征集，加上我们做规划设计的专业优势，所以改造过程比较顺利。”海南省设计研究院有限公司办公室曾主任说。

技术能解决吗？

老旧小区因为年代久远，前期的设计图纸和建设资料普遍缺失，即便有图纸，由于二十多年间的各种施工改造，水电气线路等也可能发生迁移，需要实地核对，否则稍有误差就可能挖破管线。此外，目前仍缺乏老旧小区改造方面的统一技术标准体系，导致改造水平参差不齐，部分小区的改造流于形象整改，还有部分改造工程仅针对建筑单体，对综合改造、老龄化改造、小区可持续发展缺乏考虑。同时，改造工程中对新理念、新技术、新材料、新设备的应用较少，不利于可持续发展。

管理是否过关？

改造只是一时，将老旧小区与商品房小区，或者与那些不能算老旧小区的居住区做对比，最重要的区别是“失管”。长期失管，必然会逐步走向混乱。目前老旧小区在硬件设施改造之后，多面临后续管理跟不上的问题。特别是居民社区意识滞后，没有花钱买服务的意识，想要引入服务，就又回到了多方利益协调的第一步。

总的来说，尽管难题不少，但老旧小区改造推动至目前，也积累了不少经验。2020年底至今，住建部陆续推出了三批城镇老旧小区改造可复制政策机制清单，从项目审批、资金共担、建设安装、运营维护等各环节均有经验可循，甚至还有专门针对加装电梯的做法借鉴。

要硬件也要软件，共建共治跟上来

福建三明市的东霞新村小区，是建成年代较早且无物业的老旧小区。早年，老旧小区存在的乱停车、环境差等现象在这里同样存在。如今，经过改造，设置了停车泊位，规范进出车辆通道，并实行车辆低收费管理，加强管理的同时，也为小区增加了收入，可以覆盖监控、路灯损坏、绿化修剪等经费支出。

完成这些管理，东霞新村靠的是自管小组。“出于小区的管理考虑，居民拒绝物业进驻，提出自己管理，当时成立了11人的自管小组，形成网格化自管模式。” 东霞社区党委书记叶淑芳介绍说，一旦发现公共设施损坏，自管会成员会自发维修，充分利用车辆管理的资金，小区内发生的矛盾纠纷，居民也会第一时间找自管会调解。

从2017年底住建部在全国15个城市开展老旧小区改造试点至今，在老旧小区改造这件事上，硬件改造“改什么”“怎么改”等已渐成共识，但软件方面的治理、服务等，同志仍需努力。

黄艳认为，老旧小区改造需要破解的三个难题之一，是在改造中因势利导，同步确定小区管理模式、管理规约及居民议事规则，同步建立小区后续管理机制。武汉大学政治与公共管理学院教授上官莉娜认为，老旧小区改造需要实现软件、硬件的双提升。政府及职能部门要深度参与、打破条条框框的壁垒，社区治理能力也要同步提升，鼓励居民更多地参与到老旧小区改造的公共事务管理中，打造共建、共治、共享的社区治理共同体，这样社区才有内生动力。

也就是说，老旧小区改造，改造的不止是物理上的小区，还有社会学意义上的社区。用城镇老旧小区改造这个“小切口”，推进城市开发建设模式转型、基层社会治理新格局构建的大改革，为城市治理体系和治理能力现代化提供强大动力。从这个角度看，老旧小区改造仍然大有可为。